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论构建我国远程教育规制的政策体系

  • 更新时间:2012-08-23 17:59
  • 来源:国信教育
  • 整理:成教老师
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内容提要:
    论构建我国远程教育规制的政策体系 一、问题提出 回顾总结我国远程教育规制的实践,可以得知我国现行远程教育规制的基本内容包括了进入规制、价格规制、质量规制和信息规制,初步形成了远程教育规制政策体系的雏形。同时也应当清醒地看到,我国现行远程教育

论构建我国远程教育规制的政策体系
 
 


一、问题提出

   回顾总结我国远程教育规制的实践,可以得知我国现行远程教育规制的基本内容包括了进入规制、价格规制、质量规制和信息规制,初步形成了远程教育规制政策体系的雏形。同时也应当清醒地看到,我国现行远程教育规制还存在目标定位不明、需求不清晰、立法不健全、执法不严、供需失衡、研究滞后等问题,亟待进一步改革和完善。[1] 改革和完善的基本思路是明确政策取向、处理若干关系,抓紧立法工作、提高执法效果,加强规制研究、完善政策体系。[2]远程教育规制政策体系是远程教育规制基本框架的重要组成部分,构建和完善远程教育规制的政策体系是远程教育改革的主要内容之一。本文对构建我国远程教育规制的政策体系进行系统分析,旨在为我国远程教育规制改革提供参考。

   围绕避免市场失灵和政府失灵、创造合理的市场环境、促进远程教育事业持续健康有序发展、不断满足人们对终身教育的需求、保证远程教育质量的总体目标,统筹考虑促进社会分配效率、促进教育质量保证、刺激学校提高效率、维护学校发展潜力的四维目标体系,实现以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争的政策取向,按照放松经济性规制、加强社会性规制、进一步扩大市场机制的作用的改革总方向,我国远程教育规制政策体系框架可以考虑由进入规制、价格规制、联网规制、质量规制和信息规制等基本政策体系来构建。

二、进入规制

   (一)进入规制的基本问题

   远程教育进入规制需要解决的基本问题主要有两个:确定进入规制的范围(即什么业务适宜实行进入规制,什么业务适宜放开竞争);消费者转换成本的问题。

   关于远程教育进入规制的范围,需要考虑远程教育行业是自然垄断业务与竞争性业务并存的行业,区别具体业务领域的情况分别制定进入规制政策,以实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争。一方面要采用放松进入规制政策,允许进入以形成竞争,发挥竞争机制的积极作用。另一方面又要适当控制进入壁垒,以避免重复建设,过度竞争,导致产业内企业的不可维持性等问题,以保持能维护规模经济的市场竞争度。[3] 对于竞争性业务领域,适宜采取放松进入规制,放开竞争的政策,但由于这些业务领域毕竟存在一定的规模经济性,为实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争,政府要适当控制进入壁垒,以保持能维护规模经济的市场竞争度。对于具有自然垄断性的业务领域,由于存在较为明显的规模经济,过度竞争会增加生产成本,最终不利于消费者,因此,适宜采用严格控制政策,逐步放松进入壁垒,以保证有效竞争。同时,由于这些业务在一定程度上具有地区性或区域性经营的特征,因此,区域间比较竞争方式将成为这种业务的主要竞争方式。

   关于消费者转换成本的问题。在远程教育中实行一定程度的放松进入规制政策,将会遇到如何防止行业内原有办学体系(学校或机构)阻碍新办学体系(学校或机构)进入的问题,如消费者转换成本问题,即学习者从原有学校转向新学校将发生成本问题,像学分不予认可,需要重新付费等,这种转换成本还是比较高的,因此需要政府规制者通过制定适当的规制政策,尽可能减少这种转换成本,从而消除顾客选择学校过程中所存在的“顾客惯性”。

   (二)进入规制的政策体系

   首先,《中华人民共和国高等教育法》(以下简称高教法)是远程教育进入规制的主要依据之一。高教法对实施高等学历教育学校的资格进行了明确的规定:高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。大学、独立设置的学院主要实施本科本科以上教育,高等专科学校实施专科教育,经国务院教育行政部门批准,科学研究机构可以承担研究生教育的任务。远程教育的学校开展相关高等学历教育必须符合高教法的相关规定,具备相关资格。高教法对高等学校的设立条件和审批办法作了明确的规定,开展远程高等学历教育的学校必须严格遵守。

   在此基础上,远程教育进入规制的基本政策体系可以考虑由远程教育学校和公共服务体系的许可进入规制制度、学习中心的建设标准制度、不同办学体系(学校或机构)间转换成本制度等三项基本制度组成。

   1.远程教育学校和公共服务体系的许可进入规制制度

   对远程教育学校、公共服务体系的进入规制政策需要区别情况对待。对于远程教育学习材料生产、教学资源配送中的物流配送以及学历教育、非学历教育中不依赖办学网络体系的相关竞争性业务领域,由于其规模经济不明显,进入规制政策的基本思路是引入竞争,由多个学校(机构)进行竞争性经营。但由于这些业务领域毕竟也存在一定的规模经济性,为了实现规模经济和竞争活力相兼容的有效竞争,政府也应该适当控制进入壁垒,以保持能维护规模经济的市场竞争度;而对于教学资源配送中的信息流传输业务、远程教育公共服务业务以及学历教育和非学历教育中依赖办学网络体系的相关自然垄断业务领域,即对于远程教育的办学网络体系、公共服务体系以及信息传输网络体系,由于存在较为明显的规模经济,竞争固然有利于消费者的一面,但以损害规模经济为代价的过度竞争会增加生产成本,最终不利于消费者。因此,对这些领域进入规制的基本政策是严格控制新体系(学校或机构)进入这些业务领域,只允许一个或少数几个系统经营,以维护规模经济,避免因重复投资和过度竞争而导致每个体系不能得到充分利用而造成教育资源浪费。然后,再根据市场的情况逐步放松进入壁垒,以保证有效竞争。进入远程高等学历教育的学校必须首先取得实施高等教育的资格,才可以向教育部申请,并通过由教育部组织的专家组评估,经教育部审批后方可进入。

   2.学习中心建设标准制度

   学习中心是构成办学网络体系或公共服务体系的重要组成部分,是远程教育机构(学校)具体开展远程教育学习支持服务的机构,远程教育机构(学校)学习中心的设置质量事关远程教育学校的办学质量。为了保证必要的教学条件,保证教育质量,保证学习者能够得到必要的教育服务,政府应该统一制定学习中心建设标准,建立学习中心建设标准制度,并以此规范学习中心的建立和远程教育教学支持服务活动。办学网络体系或公共服务体系建立的学习中心必须符合标准。

   3.不同办学体系(学校或机构)间转换成本规制制度

   解决不同办学体系(学校或机构)间转换成本问题的基本政策思路是通过制定政策,规定学分在各远程教育办学体系(学校或机构)间能够相互转移,如规定建立当量学分互认制度,建立学分银行制度等,并将此作为所有远程教育学校经营许可的一个要件,以消除消费者在选择不同体系时的转换成本问题,消除顾客选择学校过程中所存在的“顾客惯性”,尽可能减少新学校进入的各种低效率障碍。

三、联网规制

   (一)联网规制的基本问题

   对于远程教育而言,存在两类联网问题:第一类是信息传输网络体系的联网问题;第二类是竞争性学校利用办学网络体系或公共服务体系的问题。关于远程教育中的信息传输网络体系的联网规制问题,国家关于通信行业网络相关规制政策中已有明确规定。2001年5月信息产业部颁布了《公用电信网间互联管理规定》,远程教育也要严格执行,这里不作详述,重点研究第二类问题。本处,远程教育的联网特指远程教育学校(机构)借助远程教育办学网络体系或公共服务体系的情况。

   远程教育办学网络体系的服务可以分为两大类:第一类为办学网络体系对外(其他远程教育学校)的输出服务,第二类是办学网络体系对内的支持服务。前者以远程教育主体必须拥有自己的办学网络体系或公共服务体系为基本前提条件。远程教育联网规制只针对第一类服务业务,即只以远程教育办学网络体系和公共服务体系为规制对象,因为只有这些办学网络体系和公共服务体系具有明显的规模经济性,在市场上具有垄断力量,而其他学校开展各类教育又需要借助办学网络体系或公共服务体系,因此,对联网的规制政策主要就是制约这些体系所可能采取的各种垄断行为,以较好地解决新进入竞争性学校利用已有办学网络体系的问题。

   远程教育联网规制需要解决的基本问题主要是竞争性学校利用办学网络体系或公共服务体系的问题,而远程教育公共服务的收费问题则在价格规制的内容中解决。

   (二)联网规制的政策体系

   远程教育联网规制的基本政策体系可以考虑由竞争性学校利用办学网络体系或公共服务体系的规制制度、联网信息公布制度、办学网络体系输出服务与其它服务业务的财务独立核算制度等三项基本制度组成。

   1.竞争性学校利用办学网络体系或公共服务体系的规制制度

   解决竞争性学校利用办学网络体系或公共服务体系问题的基本政策思路是通过制定一定的联网规制政策,如建立竞争性学校与已有办学体系或公共服务体系间联网的制度,制定联网的条件,并将此作为已有办学网络体系或公共服务体系经营许可的条款,使新进入学校不必建立自己的办学网络体系,就可以较好地利用已有办学网络体系来开展各类教育。

   2.联网信息公布制度

   为了提高透明度,应该建立联网信息的公布制度,即办学网络体系或公共服务体系的经营者必须向其他远程教育学校公布相关远程教育联网的具体信息。

   3.办学网络体系输出服务与其它服务业务的财务独立核算制度

   为了促进公平竞争,抑制办学网络体系或公共服务体系在办学网络体系输出服务业务与其它服务业务上实行交叉补贴行为,应该建立办学网络体系输出服务与其它服务业务的独立核算制度,要求办学网络体系或公共服务体系的经营者对办学网络输出服务与其它服务业务实行财务上的独立核算,以便为办学网络体系输出服务收费定价提供较为准确的依据。

四、价格规制

   (一)价格规制的基本问题

   价格规制需要解决两个基本问题:一是应该将哪些业务纳入价格规制范围;二是如何确定价格规制业务的价格。

   关于价格规制的范围,从理论上说,价格规制的范围应该是那些垄断性业务,而对竞争性业务,可以利用竞争机制的作用自动调整价格,政府只需要规定指导性价格。[4] 远程教育价格规制涉及三大类价格:一是使用者消费最终教育服务的价格;二是提供办学网络体系(含公共服务体系)服务的价格;三是提供信息传输网络体系服务的价格。

   在远程教育规制价格的制定原则上,既要考虑远程教育的公益性,又要重视其商品性;既要考虑学习者对价格的承受能力,又要考虑到远程教育学校的合理收益,在两者之间制定一个相对均衡的价格;既要考虑本地学校成本,也要综合考虑其他区域学校的成本情况;价格规制还应考虑服务质量问题,有利于提高服务质量。

   (二)价格规制的政策体系

   远程教育价格规制的基本政策体系可以考虑由远程学历教育的价格规制、办学网络体系或公共服务体系输出服务的价格规制制度、提供以信息传输网络体系为载体服务的价格规制制度、服务质量的激励和经济制裁制度以及价格调整周期制度等五项基本制度组成。

   1.远程学历教育的价格规制制度

   远程教育学历教育价格属于消费者最终教育服务的价格,应进行价格规制,可以考虑制定最高限价。其最高限价应该综合考虑本校成本、其他区域的平均成本、学校的生产效率、服务质量等因素,以实现促进社会分配效率、刺激学校生产率、维护发展潜力的价格规制三维政策目标。[5] 在价格规制政策中,应该有效运用区域比较竞争规制方式,通过比较不同地区远程教育办学体系的经营绩效,以经营效率较高的经营成本为基准,并考虑到各地位的经营环境差异,在此基础上制定规制价格,促使各地区远程教育办学体系为降低成本,增加利润而开展间接竞争,促使各地区性办学体系开展间接竞争;还可以为学校确定一个合理的生产效率增长率,以刺激学校为了取得较多的利润而自觉提高效率,努力降低成本。

   2.远程教育公共服务的价格规制制度

   新的竞争性学校进入远程教育行业,不需要建立自己的办学网络体系,但需要借助于行业内已有办学网络体系或公共服务体系。已经建立庞大办学网络体系的学校(机构)有可能通过拒绝与其他竞争性学校联网而排斥竞争者。另外,已有办学网络体系有可能通过制定尽可能高的联网价格而使竞争者望而却步,从而阻止市场力量的形成。因此,办学网络体系和公共服务体系的服务价格应该纳入政府规制的范围。通过价格规制,促使竞争性学校与已有办学体系或公共服务体系进行合作,使竞争性学校具有同等使用办学体系的权利。

   3.信息传输服务的价格规制制度

   远程教育的信息传输有赖于信息传输网络体系,远程教育信息传输服务业务属于自然垄断业务,通常由一家或极少数几家企业垄断经营。由于这些企业拥有市场垄断地位,如果不存在外部约束机制,这些企业就会成为价格的制定者,为了获取垄断利润而制定垄断价格,把一部分消费者剩余转化为生产者剩余,从而扭曲分配效率。因此,需要政府实行价格规制,以促进社会分配效率。

   4.服务质量的激励和经济制裁制度

   价格规制政策应该有利于促进服务质量的提高。为了促进相关学校或机构提高服务质量,政府规制者可以在价格规制政策中考虑服务质量问题,在价格规制模型中考虑服务质量参数,把远程教育的最高限价与质量水平挂钩,以促使学校在成本上限控制的情况下,保证教育质量,为学习者提供较好的学习服务;同时,制定对低质量的服务实现经济制裁的政策等。 5.价格调整周期制度

   规制政策应与远程教育行业的技术经济特性相协调,具有动态性。同时,随着科学技术的发展及其在远程教育中的应用,远程教育行业的生产效率会不断提高,成本水平会相应下降,也要求政府对规制价格进行周期性调整。因此,应该建立价格调整周期制度,确定规制价格的有效期,在有效期内,规制价格不变,使得学校具有利用政府规制滞后效应而努力提高效率的刺激;而在有效期后,应根据情况对规制价格进行调整,使学习者能够享受到因学校效率提高而带来的实惠。

五、质量规制

   (一)质量规制的基本问题

   远程教育对社会可能造成的外部性以及远程教育学校为了减少成本可能产生降低质量水平的刺激,为远程教育行业实行质量规制提供了必要性。远程教育的产品是特殊的产品——人才,其产品的质量水平对社会的劳动生产率、整个民族的文化素质以及国家的政治制度等将有直接的影响。因此,就需要存在一种外部质量规制机制,以保证人才培养的规格和质量。

远程教育质量规制需要解决的基本问题主要有:一是解决远程教育的负外部性问题,保证教育质量;二是对达不到质量标准的处罚问题。

   远程教育的质量规制主要涉及两大类产品:一类是远程教育人才培养的质量;另一类是远程教育体系(学校、机构)提供的教育服务水平。

   (二)质量规制的政策体系

   首先,《中华人民共和国高等教育法》(以下简称高教法)是远程教育质量规制的主要依据之一。高教法第十六条对高等学历教育的学业标准、基本修业年限、办学规模、入学资格等作了明确的规定。远程高等学历教育属于高等学历教育的范畴,其人才培养的学业标准、基本修业年限、办学规模、入学资格等也必须遵守高教法的相关规定。

   在此基础上,远程教育质量规制政策体系还应该包括如下九项基本制度:

   1.远程高等学历教育人才培养质量守则制度

   远程高等学历教育人才培养质量涉及多方面因素,为保证人才培养的质量,需要在高等教育法的基础上,在树立远程教育新的质量观、建立远程高等学历教育新的质量标准的前提下,建立远程高等学历教育人才培养质量守则制度,进一步明确远程高等学历教育质量标准以及质量保证各项相关的具体规制条款,如学业标准、基本修业年限、办学类型、办学层次、专业设置、办学规模、入学资格、毕业资格以及证书发放等,远程高等学历教育学校必须共同遵守。

   2.远程高等学历教育办学层次的审批许可制度

   建立远程高等教育办学层次审批许可制度是保证教育质量的需要,同时也是建立远程高等教育学校自身良性发展机制的需要。考虑到目前我国高等学历教育办学层次属于国家严格控制的业务,应该建立远程高等教育办学层次审批许可制度,远程高等学历教育学校学历教育的层次必须经教育部审批许可方可实施。目前国家对高等教育办学层次业务的审批条件、审批程序及审批办法进行了明确的规定,远程高等学历教育办学层次也必须按照现行国家相关规定进行管理。

   3.远程高等学历教育专业设置核准制度

   考虑到目前我国高等学历教育的专业设置仍属于国家严格控制的业务,有必要建立远程高等学历教育专业设置核准制度。目前国家对高等教育专业设置规制的依据主要是:教育部《高等学校本科专业设置规定》(教高[1999]7号),该规定对高等学历教育专业设置的审批条件、审批程序及审批办法进行了明确的规定。远程高等学历教育专业设置也必须按照现行国家相关规定进行管理,规制重点是对专业目录外新专业的核准。

   4.远程高等学历教育年度招生计划及计划招生的校外学习中心的核准备案制度

   考虑到目前我国高等学历教育招生计划仍属于国家严格控制的业务,需要对学历教育的年度招生计划进行规制,建立远程高等学历教育招生计划以及计划招生的校外学习中心核准备案制度,远程教育学校在国家核定的招生规模内确定招生计划以及计划招生的校外学习中心,并经核准后方可实施。

   5.远程高等学历教育招生情况备案制度

   为了便于了解、监督和检查远程高等教育学校招生的实施情况,避免远程教育学校或学习者的败德行为,有必要建立远程高等学历教育招生情况备案制度,年度实际招生的校外中心名单、实际录取学生数以及录取学生基本情况等及时报相关主管部门备查。

   6.远程教育课程认证制度

   认证是指由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或规范性文件的活动。[6] 质量认证也叫合格评定,是国际上通行的管理产品质量的有效方法。产品质量认证是指依据产品标准和相应技术要求,经认证机构确认并颁发认证证书和认证标志来证明某一产品符合相应标准和相应技术要求的活动。[7] 实施远程教育课程认证制度,对远程教育学校(机构)而言,认证提供了产品和服务的标准;对消费者而言,认证是他们决定购买、衡量服务质量和绩效的指示灯。

   7.远程高等学历教育质量监督和评价制度

   远程高等学历教育质量监督和评价制度可以考虑由远程教育学校的年报年检制度、教学评估制度、学习中心的年度检查制度以及远程教育政府规制者对远程教育学校教学质量抽查制度等组成。质量监督和评价的结果与对远程教育学校的投入以及远程教育学校实施远程高等学历教育的招生资格、招生规模、专业设置等挂钩。评估不合格的学校亮“黄牌”,限期整改并暂停远程高等学历教育的招生;整改后仍不合格的学校亮“红牌”,停止招生并退出远程教育行业。

   8.教育服务质量标准制度

   建立教育服务质量标准制度是加强对教育服务业务服务质量的宏观管理,维护教育服务用户的合法权益,使教育服务业务服务质量规制系统化、规范化的保证。这一制度规定各教育服务项目及最低服务质量要求,要求提供远程教育服务业务的学校或机构必须遵守,以促进远程教育服务学校或机构改善服务,提高服务质量。

   9.远程高等学历教育的退出机制

   为了确保远程高等学历教育的质量,有必要建立远程高等学历教育的退出机制,对严重违反相关质量规制、信息规制政策,造成恶劣影响的学校,实施高等学历教育的退出制度。退出制度应包括退出的条件、学校的责任和义务等,确保退出学校的在校生的问题能得到妥善解决。

六、信息规制

   (一)信息规制的基本问题

   远程教育的信息规制主要源于其内部性。远程教育的内部性主要表现在不对称信息和败德行为两个方面。一般而言,由于生产经营者与消费者之间对产品的真实质量存在信息不对称,从而产生逆向选择问题,最终会出现劣质产品驱逐优质产品的现象,[8] 从而降低市场效率,导致市场失灵。市场机制通过信息传递和信息甄别两种途径可以缓解信息不对称,但在利用市场机制缓解信息不对称过程中,由于虚假广告、对产品担保的承诺与实施之间的差异性以及假冒产品的存在,会造成市场失灵,从而大大削弱市场机制在这方面的作用。[9] 因此,就需要同时发挥市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的作用,共同缓解生产经营者和消费者之间对产品质量的信息不对称问题,即需要政府对信息不对称问题进行规制,以弥补和校正市场失灵。

   解决信息不对称问题,受人欢迎的规制政策是信息公开或对合同条款设立一般的规则,然后以市场力量使私人信息得以公开。信息公开的规制要求能帮助消费者和企业估计合同风险和有效地制定交易计划,信息公开格式的标准化和统一化能带来效益,降低消费者的市场搜寻成本。[10]

   远程教育产品属于“经验产品”(experience products),需要消费者使用后才能了解其质量水平,容易发生办学单位与学习者之间对产品质量的信息不对称问题。远程教育办学单位向学习者提供信息的主要渠道是招生简章和招生广告,因此,远程教育信息规制需要解决的基本问题主要是:解决远程教育的不对称信息问题,规制远程教育的广告活动,以远程教育学校和产品为规制对象,尽可能消除虚假信息,以保护处于信息劣势的学习者的权益;解决败德行为问题,以尽可能减少因败德行为造成的市场交易成本。

   (二)信息规制的政策体系

   首先,《中华人民共和国广告法》(以下简称广告法)是远程教育信息规制的主要依据之一。《广告法》对广告活动的主体、广告内容以及广告违法行为的法律责任进行了明确的规定。按照广告法,广告的内容必须真实、合法,不得含有虚假的内容,不得欺骗和误导消费者;该法对广告活动中的各种违法行为规定了严格的法律责任,主要内容有民事责任、行政责任以及刑事责任。远程教育的招生简章和招生广告等相关广告活动属于广告活动的范畴,也必须严格遵守。

   在此基础上,远程教育信息规制政策体系还应该包括如下五项基本制度:

   1.远程高等学历教育广告主体规制制度

   广告活动主体由广告主、广告经营者和广告发布者组成,三类广告活动主体必须符合《广告法》的相关规定。此外,对于远程高等学历教育广告活动而言,远程高等学历教育广告活动广告主只能是远程教育学校和公共服务体系,其他机构(含学习中心)不得自行发布广告。

   2.远程高等学历教育招生简章和招生广告内容规制制度

   远程高等学历教育招生简章和招生广告活动必须遵守《广告法》的规定,相关广告的内容必须真实、合法,不得含有虚假的内容,不得欺骗和误导消费者。此外,可以考虑借用经济规范合同格式条款的做法,统一制定规范的远程高等学历教育招生简章格式,明确招生简章的基本内容(如学历层次、专业设置、毕业证书、学位证书、收费标准以及具体招生的校外学习中心名称等),以保证远程教育学校相关信息准确、全面。

   3.远程高等学历教育的招生广告审核制度

   为了尽可能消除虚假广告,使广告成为真实地传递产品质量信息的有效方式,保护处于信息劣势的学习者的权益的信息规制目标,有必要建立远程高等学历教育招生广告的审核制度,相关招生广告必须通过相关主管部门审核后才能发布。

   4.远程高等学历教育学校和学习中心的信息公布制度

   为了帮助消费者甄别信息,了解具备开展远程高等学历教育资格的学校,政府应建立远程高等学历教育学校和学习中心的信息公布制度,通过一定方式定期向社会公布远程高等学历教育学校和学习中心的信息,让学习者了解真实信息,帮助学习者进行甄别。

   5.远程高等学历教育学习者学历承诺制度

   由于可能存在学习者为了取得远程高等教育的入学资格而隐瞒其真实的入学资格(如提供假学历证明等)的败德行为,为了避免这种情况的发生,可以考虑在招生环节建立远程高等学历教育学习者学历承诺制度,学习者对自己提交的学历证明的真实性和有效性进行承诺,并承诺如有不实或不符情况,由本人承担因此产生的后果。

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